Pistlar

Aðdragandi og ný skipulagslög

Ný skipulagslög voru samþykkt á Alþingi 9. september 2010 og taka þau gildi 1. janúar 2011. Meðal nýmæla eru ákvæði um landsskipulagsstefnu.  Af því tilefni er ástæða til að rifja upp aðdragandann, hvað samþykkt laganna þýðir og hvernig landsskipulagsstefna tengist skipulagi miðhálendisins.

Á Alþingi 1960/61 er líklega fyrst hreyft við þeirri hugmynd að koma á heildarskipulagningu landssvæða á Íslandi sem ekki var bundin einhvers konar byggðaáætlun. Það var Unnar Stefánsson, síðar ritstjóri Sveitarstjórnarmála sem lagði fram tillögu til þingsályktunar  um heildarskipulagningu landssvæða. Skorað var á ríkisstjórn að fela skipulagsnefnd ríkisins að gera frumdrög að heildarskipulagi Suðurlandsundirlendisins. Flutningsmaður taldi nauðsynlegt að auka hlutverk ríkisvaldsins og skipulagsnefndar ríkisins. Tillagan var endurflutt 61/62, 62/63 og 66/67 en hlaut ekki afgreiðslu.

Með nýjum skipulagslögum árið 1964 var aðeins komið til móts við þetta sjónarmið með ákvæði um að félagsmálaráðherra gæti ákveðið að gert skyldi sameiginlegt skipulag fyrir fleiri sveitarfélög og heimilt að láta gera drög að héraða- og landshlutaskipulagi. Þrátt fyrir þessi ákvæði var lítið aðhafst og virðist ekki hafa verið mikill vilji til að fylgja málunum eftir að öðru leyti en því að farið var að huga að sameiginlegu skipulagi  fyrir höfuðborgarsvæðið.

Í tilefni þess að liðin voru 50 ár frá setningu fyrstu skipulagslaganna árið 1921 efndi Samband íslenskra sveitarfélaga til ráðstefnu árið 1971 um skipulagssjónarmið til næstu aldamóta. Á ráðstefnunni ræddi Zóphónías Pálsson, þáverandi skipulagsstjóri ríkisins um að rökrænt framhald af þingsályktunartillögu Unnars Stefánssonar væri innbyrðis samræming landshlutaáætlana í alhliða skipulagsáætlun fyrir landið í heild. Ekkert varð þó úr skipulagsáætlun á landsvísu.

Samhliða setningu nýrra byggingarlaga árið 1978 var gerð sú breyting á skipulagslögunum frá 1964 að öll sveitarfélög voru skipulagsskyld. Allar byggingar ofanjarðar eða neðan og önnur mannvirki, sem áhrif höfðu á útlit umhverfisins, aðrar en byggingar á lögbýlum, skyldu byggð í samræmi við áður gerðan skipulagsuppdrátt sem samþykktur hafði verið í sveitarstjórn og skipulagsstjórn ríkisins. Áður náði skipulagsskyldan aðeins til kaupstaða, kauptúna og þorpa þar sem bjuggu 100 manns eða fleiri. Lagabreytingin fólst  einungis  í því að einni setningu var bætt inn í lögin og engar breytingar eða ráðstafanir gerðar að öðru leyti.  Það hafði í för með sér að þau víðtæku áhrif sem lagabreytingin gat haft  á skipulagsmál í landinu var lengi að skila sér. Áfram var þó aðeins skylt  að gera skipulagsuppdrætti af  þéttbýlisstöðum og landbúnaðarlandið því áfram óskrifað blað.

Upp úr 1980 verður áberandi aukinn áhugi á byggingu frístundahúsa og fjallaskála. Sveitarstjórnir voru margar  vanbúnar til að ráða við aukna eftirspurn og dæmi um að byggt shafi verið án allra leyfa.

Skipulagsstjórn ríkisins brást við með því að hvetja sveitarfélög til samvinnu um gerð sameiginlegs skipulags og hafist var handa við gerð svæðisskipulags m.a.  í Grímsnes- , Grafnings- og  Þingvallahreppum.  Sem dæmi um ástandið má nefna að Skipulag ríkisins ákvað um 1986 að kosta töku loftmynda af Grímsnesi og afhenda sveitarstjórn svo hægt væri að sjá  hvar væri búið að byggja frístundahús.

Mikill áhugi var hjá Skipulagi ríkisins á landsskipulagsstiginu og í byrjun níunda áratugar ákvað stofnunin að ráðast í það verkefni með  Framkvæmdastofnun ríkisins  að taka saman efni í skýrslu um landsskipulag og áætlanagerð sem út kom árið 1985. Í niðurstöðum skýrslunnar segir m.a.:

Mikill sparnaður yrði fólginn í að komaá fót upplýsingabanka fyrir þá sem vinna að áætlanagerð og gæti hann um leið orðið til samræmingar á niðurstöðum þeirra. Vísir að slíkum banka er til í byggðadeild Framkvæmdastofnunar. Hann er í vexti, en þyrfti að verða mun víðtækari til að gegna slíku hlutverki vel. Að því er þó stefnt. Skortur hefur stundum verið á samvinnu og samræmingu milli þeirra stofnana sem starfa á þessu sviði. Þess vegna er nauðsynlegt að sett verði í lög nánari ákvæði um nauðsynlega samtvinnun á eðlisrænu skipulagi og hagrænni áætlanagerð.

Árið 1987 kom út skýrsla á vegum landbúnaðarráðuneytisins þar sem birtar voru niðurstöður 15 manna nefndar um Landnýtingu á Íslandi. Í niðurstöðukafla skýrslunnar segir m.a.:

Á vettvangi skipulagsstjórnar ríkisins og félagsmálaráðuneytisins hafa á undanförnum árum verið gerðar tillögur um að setja í skipulagslög ákvæði um landsskipulag, sem þá væri áætlun sem tæki til landsins alls og fjallaði um aðalatriði í þróun byggðar, atvinnuvega og landnýtingar almennt. Hlutverk landsskipulags væri að marka stefnu og vera til samræmingar fyrir áætlanagerð hinna ýmsu ráðuneyta og samhæfa einstakar áætlanir sem kunna að verða gerðar fyrir landið allt. Slíkt skipulag væri í samræmi við núverandi ákvæði um skipulagsskyldu alls landsins. Markmið með landsskipulagi hlýtur að vera að auðlindanýting verði í samræmi við heildarhagsmuni þjóðarinnar.

Enn gerðist ekkert í landsskipulagsmálum en árið 1993 var skipulagslögum breytt þannig að unnt væri að skipa sérstaka samvinnunefnd um svæðisskipulag miðhálendisins. Gerðar voru á vegum skipulagsstjórnar ríkisins og umhverfisráðuneytisins nokkrar tilraunir til að koma á fót samvinnunefnd um svæðisskipulag fyrir miðhálendið sem samstaða var um að ráðast þyrfti í vegna umfangsmikilla framkvæmda á svæðinu sem koma þyrfti meiri festu á.  Ef skipa ætti samvinnunefnd samkvæmt þeim lögum sem þá voru í gildi hefðu 40 sveitarfélög átt hvert 2 fulltrúa í nefndinni sem þá væri rúmlega 80 manna nefnd. Ákveðið var að breyta lögunum þannig að í nefndinni átti sæti einn fulltrúi frá hverri héraðsnefnd sem tengdist miðhálendinu. Lagabreytiningin var samþykkt þrátt fyrir að ekki hafi verið sátt um þetta fyrirkomulag hjá sveitarstjórnum á höfuðborgarsvæðinu og Reykjanesi  sem töldu að ekki væri tekið tillit til hagsmuna íbúa þeirra svæða.

Samvinnunefnd um svæðisskipulagið var skipuð 1994 og hélt hún 24 fundi til ársins 1998. Svæðisskipulagið var svo staðfest í maí 1999. Eitt af því sem fljótlega hafði komið í ljós og þurfti að laga áður var að samkvæmt skipulagslögum voru öll sveitarfélög skipulagsskyld en samkvæmt þágildandi sveitarstjórnarlögum skiptist byggðin í sveitarfélög – þ.e.a.s. ekki óbyggðin.

Sveitarstjórnarlögum var breytt 1998 þannig að landinu öllu var skipt í sveitarfélög – ekki einungis byggðinni.

Árið 1997 voru samþykkt á Alþingi ný skipulags- og byggingarlög sem tóku gildi 1. Janúar 1998. Algjör stefnubreyting varð frá skipulagsvaldi ríkisins til skipulagsvalds sveitarstjórna.  Margra ára umræða um landsskipulag endaði í ákvæði um að Skipulagsstofnun skyldi afla gagna, hafa aðgang að og varðveita áætlanir annarra opinberra aðila um landnotkun sem vörðuðu landið allt s.s. um samgöngur, fjarskipti, orkumannvirki og náttúruvernd. Kæmi í ljós ósamræmi eða aðrir hagsmunaárekstrar um landnotkun milli einstakra áætlana gat umhverfisráðherra að höfðu samráði við forsætisráðherra og Samband íslenskra sveitarfélaga ákveðið að skipa nefnd til að gera tillögur um samræmingu viðkomandi áætlana. Ekki var mikill vilji á bak við þessi ákvæði sem í framkvæmd hafa fyrst og fremst snúist um söfnun og varðveislu tiltölulega fárra áætlana um landnotkun á landsvísu.

Fljótlega var hafist handa við endurskoðun skipulags- og byggingarlaganna frá 1997. Nefnd skipuð árið 2002 til að semja tillögu að nýjum skipulagslögum og skilaði hún áliti árið 2006 eftir miklar vangaveltur m.a. um landsskipulag og verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Ný skipulagslög voru samþykkt á Alþingi 9. september 2010 og taka þau gildi 1. janúar 2011. Í lögunum eru ákvæði um landsskipulagsstefnu sem eru mun útfærðari heldur en ákvæðin um áætlanir um landnotkun á landsvísu í skipulags- og byggingarlögunum frá 1997.

Samvinnunefnd um svæðisskipulag miðhálendis lverður lögð niður við gildistöku laganna og Skipulagsstofnun falin framkvæmd verkefnisins. Umhverfisráðherra mun skipa 7 manna ráðgjafanefnd til samráðs við ráðuneytið og Skipulagsstofnun við undirbúning landsskipulagsstefnu.

Tilgangur landsskipulagsstefnu er að setja fram stefnu um landnotkun sem byggir á stefnumörkun ríkisins. Í landsskipulagsstefnu eru, samkvæmt skipulagslögum, samþættar áætlanir opinberra aðila um samgöngur, byggðamál, náttúruvernd, orkunýtingu og aðra málaflokka sem varða landnotkun og er hún útfærð með tilliti til skipulags landnotkunar með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.

Skipulagsstofnun skal taka saman og kynna opinberlega lýsingu á verkefninu og áherslum,  í samráði við ráðgjafanefnd og eftir að hafa leitað eftir sjónarmiðum hagsmunaaðila. Tillögur Skipulagsstofnunar að landsskipulagsstefnu ásamt umhverfismati eru kynntar opinberlega eftir samráð við hlutaðeigandi sveitarfélög og stofnanir. Frestur til að skila athugasemdum eru 8 vikur.

Skipulagsstofnun tekur að þeim tíma loknum saman umsögn um athugasemdir og skilar umhverfisráðherra tillögu að landsskipulagsstefnu. Þeim sem gerðu athugasemdir kynnt niðurstaðan.

Umhverfisráðherra gengur síðan frá tillögu til þingsályktunar í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og hlutaðeigandi ráðuneyti. Fyrstu tillögu skal samkvæmt bráðabirgðaákvæði laganna leggja fram árið 2012 og skal hún varða landsskipulagsstefnu fyrir miðhálendið.  Þegar hún hefur verið samþykkt verður Svæðisskipulag miðhálendis fellt úr gildi.

Sveitarfélög skulu taka mið af landsskipulagsstefnu við gerð skipulagsáætlana innan fjögurra ára frá samþykkt þingsályktunarinnar.  Telji sveitarstjórn að ekki beri að taka mið af samþykktri landsskipulagsstefnu skal hún gera rökstudda grein fyrir því hversvegna.

Dregið hefur verið úr þeirri stefnumarkandi vinnu sem landsskipulag átti að verða miðað við tillögu þeirrar nefndar sem samdi drög að frumvarpi til nýrra skipulagslaga  og þess vegna er ekki í landsskipulagsstefnunni um eins mikið leiðarljós fyrir sveitarfélögin að ræða eins og upphaflega var gert ráð fyrir. Það breytir ekki því að með samþykkt laganna skapast allt annar og miklu betri grundvöllur til þess að horfa á skipulagsmálin heildrænt fyrir allt landið.

Áður en ráðist verður í vinnu við gerð tillögu að landsskipulagsstefnu  þarf engu að síður að greiða úr því  hvernig verkaskipting verður á milli samþættingar landsskipulagsstefnu og samþættingar sem ráðast á í samkvæmt tillögu að stefnumótandi byggðaáætlun 2010-2013 þar sem segir m.a:

„Stjórnvöld leggja fram margvíslegar áætlanir á borð við byggðaáætlun, samgönguáætlun, áætlun í menntamálum, umhverfisverndaráætlun, fjarskiptaáætlun og áætlanir í orkumálum. Þá er nú unnið að rammaáætlun um verndun og nýtingu vatnsafls og jarðvarma. Með því að samþætta þessar áætlanir í gegnum vinnu við sóknaráætlun fyrir alla landshluta í samráði við hagsmunaaðila má ná betri árangri við eftirfylgni og framkvæmd stefnumála. Áhersla verði lögð á markvissa samþættingu opinberra áætlana við fyrirhugaðar breytingar í stjórnsýslunni. Þessi aðgerð tengist einu helsta verkefni Sóknaráætlunar 2020 og mun að líkindum verða fellt inn í þá vinnu“.

Í tillögu til þingsályktunar um sóknaráætlun 20/20 sem lögð var fram á Alþingi í ársbyrjun 2010 er einnig vikið að samþættingu sömu áætlana og samþætta á í landsskipulagsstefnu og byggðaáætlun.

Skýra þarf  hvernig öll þessi samþætting verður best samþætt.