Reynsla Dana og Finna

Minnispunktar af fundum með ráðuneytisfólki í Danmörku og Finnlandi 27. og 28. apríl 2011

Sem liður í undirbúningi að gerð fyrstu landsskipulagsstefnunnar hér á landi var ákveðið að óska eftir fundum með aðilum sem reynslu hafa af gerð landsskipulagsstefnu á öðrum Norðurlöndum til þess að leita nánari upplýsinga um ýmislegt sem lýtur að gerð slíkrar skipulagsstefnu.  Ákveðið var að leita til Dana og Finna, en báðar þessar þjóðir hafa unnið markvisst að landsskipulagi.

Fundað var með fulltrúum danska umhverfisráðuneytisins í Kaupmannahöfn 27. apríl og með fulltrúum finnska umhverfisráðuneytisins í Helsinki 28. apríl.  Að neðan er tekið saman það helsta sem rætt var, en á báðum fundum lá til grundvallar umræðuupplegg sem sent hafði verið til gestgjafanna fyrirfram (sjá aftast í þessu skjali).

Fundarmenn voru:
Frá Íslandi:  Stefán Thors, Sigríður Auður Arnardóttir og Ásdís Hlökk Theodórsdóttir
Frá Danmörku: Sven Koefoed Hansen og Sanne Kjær
Frá Finnlandi:  Timo Turunen og Antti Irjala

GRUNDVÖLLUR LANDSSKIPULAGS

Lagarammi
Í Danmörku byggir landsskipulagsgerðin á lagaákvæðum eingöngu, þ.e. ekki eru frekari fyrirmæli í reglugerð.  Landsskipulagsgerð hefur verið lengi við lýði í danski skipulagslöggjöf og praktík.  Landsskipulagsstjórntækin skv. dönsku skipulagslögunum eru:

„Landsplanredegørelse“, sett fram af ríkisstjórn eftir þingkosningar.
„Oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen“, sem kynnt er af umhverfisráðherra á fjögurra ára fresti, tengt sveitarstjórnarkosningum.
„Landsplandirektiver“, sem ekki er fjallað frekar um hér, enda sambærileg stjórntæki ekki í íslenskum skipulagslögum.
Einnig eru ákvæði í skipulagslögunum um að umhverfisráðherra gefi á fjögurra ára fresti út skýrslu um ástand umhverfismála í samráði við önnur ráðuneyti og hagsmunaaðila, en eins og fram kemur í Söfnun grunnupplýsinga hér að neðan, virðist þessi þáttur ekki vera í forgrunni þessi misserin.
Í Finnlandi byggir landsskipulagsgerðin á skipulags- og byggingarlögum frá árinu 1999, en fyrsta landsskipulagsstefnan var sett á grundvelli þeirra árið 2000.  Ennfremur er mælt nánar fyrir um gerð hennar í reglugerð (decree).  Landsskipulagsstefnan frá 2000 hefur verið endurskoðuð einu sinni, árið 2008 sem fól í sér viðbætur og breytingar á stefnunni frá árinu 2000, en hluti eldri stefnunnar heldur áfram gildi sínu.  Finnska landsskipulagsstefnan er sett fram undir yfirskriftinni „Statsrådets beslut om riksomfattande mål för områdesanvändningen“.

Söfnun grunnupplýsinga
Í Danmörku hefur verið dregið verulega úr áherslu á söfnun og greiningu lykilupplýsinga um stöðu og þróun skipulagsmála.  Var áður sinnt myndarlega innan ráðuneytisins, en hefur dregið verulega úr vegna niðurskurðar og breyttra áherslna.  Er að einhverju leyti farið að koma niður á landsskipulagsvinnunni – vantar upplýsingagrunn til að byggja stefnuna á.  Þurfa nú að reiða sig nær alfarið á almenna statistík frá Hagstofu og öðrum slíkum aðilum og rannsóknarverkefni háskóla, til að afla yfirsýnar yfir stöðu og þróun.   Þýðir að ekki eru aðgengilegar á sama hátt og áður samfelldar upplýsingar um stöðu og þróun, greindar með tilliti til byggðarskipulags, landshluta, byggðaþróunar o.þ.h.

Í Finnlandi virðist vera nokkuð umfangsmikið kerfi um söfnun og greiningu landfræðilega upplýsinga í landfræðilegum upplýsingakerfum (LUK, GIS).  Ekki var fjallað ítarlega um þetta á fundinum, en dreift um það glærum (sjá fylgiskjal).  Þó kom fram skýrt það mat fundarmanna að vöktun á stöðu og þróun skipulagsmála væri mikilvægt fyrir landsskipulagsvinnuna.

Hér virðist vera meira bitastætt fyrir okkur að læra af hjá Finnum en Dönum.  Liður í vinnu við gerð fyrstu landsskipulagsstefnunnar hérlendis er að koma á verklagi við greiningu og framsetningu lykiltalna um byggðaþróun og landnotkun, til upplýsingar fyrir stjórnvöld á landsvísu og skipulagsyfirvöld í héraði.  Nálgun og aðferðafræði Finna virðist mjög áhugaverð í þessu tilliti.

FERLI LANDSSKIPULAGS

Skipulagsferlið
Í Danmörku er í raun um að ræða tvö aðskilin ferli.  Vinnan við „Oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen“ tengist kjörtímabilum sveitarstjórna, þannig að þar er reglulegur fjögurra ára sirkill sem fer af stað eftir sveitarstjórnarkosningar.  Vinnan við „landsplanredegørelsen“ er hinsvegar tengd kjörtímabilum á þingi (sem ekki eru endilega fjögur ár) og vinnan þar hefst eftir þingkosningar.  Svo virðist sem vinnan við „oversigt“ið taki 1-1/2 ár, og vinnan við „landsplanredegørelsen“ um 2 ár.

Í Finnlandi er ekki um eins reglubundna endurskoðun að ræða.  Þar var landsskipulagsstefnan unnin í fyrsta sinn á grundvelli nýrra laga um aldamótin.  Í henni (þ.e. sjálfu stefnuskjalinu) eru ákvæði um að umhverfisráðuneytið skuli innan fimm ára, í samráði við hlutaðeigandi stjórnvöld, meta hvort þörf sé á endurskoðun.  Upphaflega stefnan hefur verið endurskoðuð að hluta einu sinni (2007-2008).  Vinnan við landsskipulagsstefnuna tók tæp 2 ár, í hvort sinn.

Sjá nánar um ferlið og hverjir koma að því, bæði í Danmörku og Finnlandi, að neðan.

Hér eru líkindi bæði í Danmörku og Finnlandi við landsskipulagsstefnu einsog hún er lögð upp í skipulagslögum hérlendis.  Í íslensku landsskipulagsstefnunni má segja að sé smellt saman í eitt tæki  dönsku „oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen“ og „landsplanredegørelse“, en tímasetning vinnunnar fylgir hérlendis kjörtímabilum á Alþingi sem geta verið óregluleg.  Það þarf að huga vel að því við mótun ferlis og ákvörðun um áfangaskiptingu þess og framsetningu stefnunnar, hvernig skipting verður á milli þessara þátta, bæði í vinnslu, samráðsmálum og framsetningu.

AÐILAR

Lykilaðilar í skipulagsferlinu
Í Danmörku liggur ábyrgð og frumkvæði hjá umhverfisráðuneytinu (þeirri einingu innan þess sem fer með skipulagsmál, sem er Naturstyrelsen). 

„Oversigt ...“ er gefið út af umhverfisráðuneytinu (þ.e. ekki formlega samþykkt).  Þar er ekki um ræða nýja stefnu, heldur er þar tekið saman yfirlit yfir fyrirliggjandi stefnu og ákvarðanir stjórnvalda sem varðar skipulagsgerð sveitarfélaga.  Þó er þar að einhverju leyti um að ræða túlkun umhverfisráðuneytisins á fyrirliggjandi löggjöf, stefnu og stjórnvaldsákvörðunum m.t.t. landnotkunar og skipulagsgerðar sveitarfélaga.  Fundarmenn lögðu áherslu á mikilvægi forræðis skipulagsmálaráðuneytis gagnvart öðrum ráðuneytum hér, þ.e. við túlkun fyrirliggjandi stefnu m.t.t. skipulagsgerðar.

Aðkoma annarra aðila en umhverfisráðuneytis að „oversigt“-inu virðist fyrst og fremst vera þessi:  Umhverfisráðuneytið sendir öðrum ráðuneytum erindi í upphafi ferlis og óskar eftir endurskoðun þeirra á síðustu útgáfu „oversigt“-sins, þ.e. hvað telst úrelt og hverju þarf að bæta við varðandi þeirra málaflokk.  Úrvinnslan er síðan að því er virðist alfarið umhverfisráðuneytisins og hagsmunasamtök eða almenningur hafa ekki aðkomu að þessu ferli, né ríkisstjórn eða þing.

„Landsplanredegørelsen“:  Frumkvæði og ábyrgð á gerð hennar liggur innan umhverfisráðuneytis (Naturstyrelsen) og aðkoma annarra ráðuneyta virðist takmörkuð.  Hún er samþykkt af ríkisstjórn, en hefur þá áður verið kynnt þinginu. Jafnframt er tillagan kynnt opinberlega og gefinn kostur á að gera athugasemdir.  Í síðustu umferð (kynning á tillögu  júlí-september 2009) bárust 100 umsagnir – frá sveitarfélögum, svæðisstjórnum, samtökum sveitarfélaga, ráðuneytum, stofnunum, hagsmunasamtökum og einstaklingum.

Í Finnlandi liggur ábyrgð og frumkvæði á gerð landsskipulagsstefnunnar hjá umhverfisráðuneytinu.  Ferlið við gerð hennar hefur verið ólíkt í þau tvö skipti sem unnið hefur verið að henni.

Í fyrra skiptið var settur á laggirnar stýrihópur eða nefnd með fulltrúum frá mismunandi ráðuneytum, svæðisstjórnum og samtökum sveitarfélaga, undir forystu umhverfisráðuneytis.  Nefndarmenn voru á þriðja tug og það var að skilja á fundarmönnum að þetta hefði verið stirt og erfitt vinnufyrirkomulag.

Vinna þessa fjölmenna stýrihóps var studd af sjö þemahópum.  Ferlið í heild fólst síðan í málþingahaldi, kynningu á netinu og álitsumleitan til 170 aðila.

Ólíkt Danmörku, lögðu fundarmenn frá finnska ráðuneytinu mikla áherslu á þátt áhrifamats við gerð stefnunnar, sér í lagi SEA á grundvelli tilskipunar og laga þar um.  Skýrt kom fram að þeir telja umhverfismatið styrkja landsskipulagsstefnuna, bæði hvað varðar ferli og áhrifamat.

Þegar ferlið var keyrt í seinna skiptið var það að því er virðist bæði einfaldað, en um leið gert formfastara.  Þ.e. það var einfaldað hvað varðar mönnun stýrihópsins, sem í þetta skiptið var eingöngu skipaður fólki frá umhverfisráðuneytinu, en fulltrúar annarra ráðuneyta störfuðu eingöngu í þemahópum undir stýrihópnum.  Formfastara að því leyti til að í þetta sinn var komin til SEA löggjöf og fylgt var þeirri nálgun varðandi ferlið.  Sjá nánar í glærum (bls. 6 og 7) úr kynningu á fundinum.

Hér er mikið að læra af báðum þjóðum, þótt samhljómurinn sé meiri við Finna en Dani og þá kannski fyrst og fremst vegna þess að líkindin við Finnana felast í að þar er um að ræða tiltölulega nýinnleitt stjórntæki einsog hér, sem hefur kallað á kerfisbundnari og e.t.v. lýðræðislegri nálgun en það að hluta óformlega verklag sem virðist vera við lýði í Danmörku og byggir þar á langri hefð.  Eins er áhugavert að sjá hvernig Finnarnir hafa byggt sitt skipulagsferli beint á UMÁ-kröfum og UMÁ-ferlinu.  Hjá báðum þjóðum er ástæða til að taka eftir því óskoraða forystuhlutverki sem skipulagsráðuneytið gegnir varðandi vinnslu landsskipulagsstefnunnar gagnvart öðrum ráðuneytum sem og öðrum aðilum.

STEFNA

Áherslur
Nokkuð var rætt á báðum fundum um áherslur landsskipulagsstefnu og um það hvernig hún er ákveðin og mótast.  Ekki tókst þó kannski að draga mjög skýrt fram hvernig þemu og áherslur hafa verið valin fyrir stefnurnar.

Fundarmenn á Danmerkurfundinum bentu á að „landsplanredegørelse“ „binder ikke kommunerne“ en að hún „sender et signal“.  Nokkuð var rætt um sambandið milli „landsplanredegørelsen“ og „oversigt“-sins í þessu tilliti.  Kom fram að það mætti e.t.v. sjá fyrir sér að áherslur sem koma fyrst fram sem leiðarljós fyrir sveitarfélögin í „landsplanredegørelsen“ verða síðar að bindandi áherslum í lögum eða stefnuskjölum og koma þannig inn sem bindandi fyrirmæli til sveitarfélaganna í gegnum „oversigt“-ið síðar.

Til samanburðar lýsa Finnarnir sínu landsskipulagstæki sem „strong guiding instrument with strong legal effects“ og sem skapar vissu, þ.e. „“fair play for all“, you know in advance what are the nationally important guidelines“.

Á Danmerkurfundinum kom líka skýrt fram að hluti af því sem sett er fram í „oversigt“-inu byggir á ákvörðunum sem hafa verið teknar í samningum milli ríkisstjórnar og samtaka sveitarfélaga.

Á báðum fundum kom skýrt fram að mál tengd höfuðborgarsvæðum, fyrirkomulagi byggðar í þéttbýli (bæjarmynd, þéttleika, blöndun), útþenslu byggðar (sprawl), verndun sérstakra svæða (s.s. strandsvæða), sjálfbærum samgöngum og loftslagsmálum eru fyrirferðarmikil í landsskipulagsumræðunni. 

Ath. að svipuð vísun er til höfuðborgarsvæðisins í 2. kafla, 2. gr., stk. 3 í dönsku skipulagslögunum og er í ákvæðum skipulagslaga hér á landi um að landsskipulagsstefna skuli ávallt fjalla um miðhálendið. 

Bæði varðandi efnistök og framsetningu sjálfrar stefnunnar, er fróðlegt að leita bæði í sarp Dana og Finna.  Í báðum tilvikum er um að ræða skýra og áhugaverða framsetningu á almennum og sértækum stefnumiðum, sem og forsenduskýringum stefnunnar og útskýringum eða leiðbeiningum um framfylgd hennar og túlkun.  Danska stefnan er myndrænni en sú finnska, sem er kostur, en báðar mættu þær vera sterkari í að sýna myndrænt hina landfræðilegu áherslu eða grunntón sem skipulagsstefna hlýtur að vera grunduð á.

Framkvæmd, framfylgd landsskipulagsstefnu
Í Danmörku er landsskipulagsstefnan mjög beintengd öðrum stjórntækjum ríkisins, s.s. stefnu um sjálfbærar samgöngur og grænt hagkerfi, sem og við áform og aðgerðir sem samið er um milli ríkisstjórnar og samtaka sveitarfélaga.

Í báðum löndum er haft eftirlit með framkvæmd stefnunnar í gegnum eftirlit ríkisins með skipulagsgerð svæða og sveitarfélaga, sbr. staðfestingu ríkisins á skipulagsáætlunum sveitarfélaga.

Einnig eru dæmi um að framkvæmd landsskipulagsstefnunnar felst í rannsóknum eða athugunum á tilteknum þáttum, sbr. skýrslu unna af Syddansk Universitet 2008 fyrir danska umhverfisráðuneytið um búsetuþróun í jaðarbyggðum.

Í Finnlandi hafa einnig verið gefnar út sérstakar leiðbeiningar um tengsl landsskipulagsstefnunnar við skipulagsgerð sveitarfélaga, „Tillämpning av de riksomfattande målen för områdesanvändningen i samband med planläggningen“.

Varðandi framfylgd er aftur fróðlegt að skoða fordæmi hjá báðum þjóðum.

ÁHT 4.5.2011

Punktar lagðir til grundvallar umræðu á fundunum: